今年的中央一号文件提出，要用3年时间完成全国农村集体土地所有权的确权。完成这一目标的意义不可谓不重大，但成本也相当不菲。历史上看，中国的土地丈量和登记制度很早就已形成了，但是全国性的土地测量却屈指可数，其中一个很重要的原因就是成本，所谓的“此举过于扰民”是也。其实，即便在技术已经比较发达的今天，农村土地确权依然面临相当高的成本。这不仅包括地籍管理方面的测绘成本，还包括为推行农村产权改革而花费的组织和执行成本，以及为解决土地产权界定中的历史遗留问题所产生的协调成本。这些成本的高低直接决定了这场政府推动的农村土地产权改革的深度和广度。

　　由于中国农村幅员辽阔，丘陵和山地较多，农户居住又较为分散，为每家每户进行确权，难度要远大于城镇。仅土地测绘一项，如果在农村完全按照城镇的标准执行，其成本惊人。让我们以成都为例，简单地算一笔账：成都市农村居民点占地约960平方公里，耕、园地面积约5047平方公里，总计6000多平方公里。按照城镇标准的最低测绘价格每平方公里5万元计，光是实测的成本就高达3亿元。实践中，由于成都市需要在短短的一两年内对辖区内全域范围的确权，测绘队一时供不应求，大部分区县的实际测量成本超过了每平方公里10万元，多的甚至能达到14万，这样粗略算来，成都全域范围的农村承包地和宅基地的实测成本将远远超过6亿元。这还不包括对面积不小的林地和农村的其他建设用地的测量费用，更不包括组织和协调的成本。为农村建立与城镇同等程度的土地地籍数据的成本可见一斑！

　　事实上，能够支付如此高昂成本的区县毕竟仅占少数。即使在成都这个GDP超过3000亿的大城市，郊区十四个区县中也只有两个能真正做到农村土地完全按城镇标准──也就是1∶500的比例──进行实测。问题的关键在于，对于大部分土地价值不高、缺乏流转潜力的农村，根本不需要进行如此精确的测量。在现实中，地籍测量的精准程度也总是与土地价值成正比的。因此，在财力有限的前提下，成都采取了所有权、宅基地使用权、承包地经营权分开测量、分开处理的方法，摸索并形成了一套切实可行的操作办法。

　　所有权确权方面，成都充分利用了2008年3月份开始的第二次全国土地调查(简称“二调”)所使用的1∶5000比例的卫星图或航拍图，以此为基础，通过村组代表现场指界，完成精确到组一级的集体土地所有权登记。这样一来，所有权确权的测绘成本，大致为每平方公里2700元，基本上由二调承担了。承包地方面，成都将二调已经划分组界的1∶5000比例的成果图扩印成1∶2000比例的作业图，通过人工走访、农民丈量指界，把边界细化到田块，最后数字化入库。这样除去二调的费用，市区两级总共投入4000万元，约合每平方公里1万元。宅基地方面，考虑到建设用地在土地综合整治项目中的高额经济价值，成都市的标准做法是全部按城镇标准实测。由于各区县农村宅基地分布情况不同，各地的实际成本存在很大差异，每平方公里从8万元到18万元不等。若以每平方公里10万元计，则成都市投入到宅基地确权的经费总计9600万元。上述三类确权(集体土地所有权、承包地经营权和宅基地使用权的确权)成本平均下来约每平方公里2.8万元，折合每亩20元左右。

　　对于部分财政宽裕、幅员面积小的地区，完全有能力采取全域范围按1∶500精度实测的办法。以成都市温江区为例，农村幅员面积197平方公里，在地籍测绘方面总共投入1700万元，大致是每平方公里8.6万元，折合每亩近60元，是前述办法的三倍。因为温江在此前已经搞过“一张图”工程，农村土地的实测早已被纳入地籍管理的基本工作，因此这个价格可以看做按城市标准进行测量的最低成本。

　　而有些财力较弱，幅员宽阔的区县，却连基本的测绘标准也达不到。这些区县的做法主要是发动群众，以人工方式拉皮尺进行丈量。具体而言，乡镇或者村组进行组织，干部或大学生负责拉皮尺挨家挨户测量，国土局派人给予指导，而数据处理和建设地籍资料库的工作完全外包给测绘公司。这种方式的测量成本大致在每平方公里1.1万元左右，折合每亩7.3元，不到前面所述标准办法的40%。

　　其实，农村土地确权并不是越精确越好。高精度尽管为国土管理提供了便利，可初次登记仅仅是整个地籍工作的开始，远不是结束。初次登记后的地籍变更登记是一项长期而繁琐的日常性事务。初次登记越是精确，将来变更登记的维护费用也就越高。由于城镇土地有较高的经济价值，即使采用1∶500实测，其地籍数据的维护费用占土地收益的比例也并不高。但农用地就完全不一样了，其市场价值往往难以维持高精度的地籍测量所带来的后续成本。事实上，土地每一次出租或转让都会进行重新测量，所以地块面积不够精确并不是太大的问题，承包地采用1∶2000的比例测绘是有其合理性的。以现在的标准来看，1993年国有土地的初次登记也并不是那么准确，但这并不妨碍国有土地使用权的有序流转和价值发现。从这个意义上讲，初次登记的关键在于界定清楚边界，并给予公示。

　　测绘是确权中的重要一环，但还远远不是成本故事的全部。对于一场“由上至下”的农村土地产权改革，政策的执行能力在很大程度上决定着改革的成败。改革虽然意义深远，但具体工作却异常艰苦。由于没有先例，这项工作难免遇到反复、修正和争论。面对巨大的组织成本，成都采取了两项对策，一是通过制定改革时间表，用改革进度对地方干部实施考核；二是通过耕保基金与承包地确权相挂钩，激发农民的积极性，从而推动以实测面积为准的确权，这部分内容在前期文章中已经涉及。

　　下面我们就来算算成都的这场农村产权改革花费的组织成本，首先是确权工作所涉及的人员配置和工作时间。在区县一级，与确权相关的部门主要有统筹委、产改办、国土局和农业部门，其中产改办和国土局相关部门差不多所有人员都参与了这项艰巨的任务；乡镇一级则涉及政府和国土所；到村组一级，几乎所有的干部都是全程参与。调查发现，从2008年到2009年初，确权工作占到统筹委80%的工作量，即使是在2009年后期也占到60%。与此同时，由于工作繁重，国土局相关部门和产改办基本上都聘请了两倍于正式编制员工数量的临时工作人员。即便如此，这群奋战在确权第一线的工作人员每周能有一天休息就相当不错，一天工作10小时已成为常态。

　　具体到测量阶段，所有权确权的指界工作一般是一两个人形成一个工作队，由组长和几个村民代表带领，花上一两天的时间可以基本完成一个村的测量工作。而承包地确权则需要一个两三个人组成的工作队，花5天的时间才能基本完成一个村的野外作业工作，其间几乎要动员所有村民参与指界工作。宅基地指界花费的时间与承包地基本相同。这样一来，仅仅是测量，一个两三人的工作队完成就需要大致12天的时间，这还没有包括因农民之间发生纠纷而对测绘图进行修正的时间。据我们了解，多的时候，这种改动在一个组内就会发生六七次。

　　人力成本的巨大还反映在确权的专项费用上。这是一笔不小的开支，其一是给相关单位，例如国土局和农业部门；其二是对村组的补贴。这两部分经费大致是7600万元。如果按照前面的方法按面积平摊，每平方公里大致是1.3万元，合每亩8.5元。另外，当政府所拨经费太少时，各村往往自己掏钱。这笔费用在各个村差异很大，有的村几乎不用自己贴，有的村则达到政府补助的两三倍之多。

　　说到底，巨大的执行和组织成本是由农村淤积几十年的历史遗留问题造成的。在土地产权缺乏连续、可靠的记载，而且几乎不存在系统有效的问题解决机制的条件下，这些成本难以节省。尽管成都市探索出了村庄议事会这样的机制，但要彻底解决问题绝非易事。在实践中，往往是议事会和社员代表的会议开上六七次还无法解决纠纷。而在组一级，确权、分田的会议更是频繁。

　　其实，确权最核心的工作是分清土地边界并给予公示。从这个意义上讲，因为成本原因，土地丈量不太准确并不是太大的问题，不会在根本上影响确权工作的质量。反倒是组织成本和解决历史遗留问题的协调成本成为推进确权工作的最重要约束，这在工作繁重且短期没有收益的情况下尤为明显。我们不指望一次农村土地登记就能够建立起一套完善的农村产权体系，但是，怎样面对这些挑战却是农村土地产权制度改革的试金石。