近日，国土部又发通知，对城市建设用地审批方式做出重大调整：此前由国务院分批次审批的城市农用地转用和土地征收，将从今年起调整为每年由省级政府汇总后一次申报，待国务院批准后由省级政府负责组织实施、城市政府具体实施。此规定的出台，一方面是对政府办公程序的进一步优化和改进，另一方面，也对土地市场产生了一定影响，具体影响效果还需放在国家整体的土地调控政策中去理解和解读。
　　解读一：提高政府土地管理效率
　　从2003年的土地市场开始整顿规范以来，政府对土地政策调控，始终是房地产市场规范发展的重点。2006年起，随着《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等规定的出台，调控措施更加紧凑。直至目前土地审批制度的调整，整个国家土地市场运做在政府、企业、制度层面上都做了较多规范的工作。在政府决策层面上，进一步规范了土地出让金管理、政府审批程序，在企业拿地层面上，招拍挂政策出台，进一步规范了市场的秩序，提高了资源配置效率。
　　此次申报程序的调整，正是前期相关调控通知落实在执行层面的措施，也意味着去年国土资源部有关调整土地申报方式的方案正式通过并投入实施。申报方式变化之后，通过一次性申报，国家将改变之前对于土地状况统计复杂的状况，对于全国土地资源的掌控变得更加明确，从而更加全面的部署未来的土地资源，提高政府管理效能。2007年伊始，土地增值税清算和审批程序的调整两项政策相继推出，可以明显地看到土地调控的政策执行力度明显加强。
　　城市建设用地审批权力下放至省级政府，对政府职能的优化效应主要体现在两个方面：一方面从对中央政府的行政管理角度而言，可以从繁杂的土地审批程序中抽身出来，把主要精力放在控制和监管两方面。首先是事前控制：国土资源部最新修订的《土地利用年度计划管理办法》中，将新增建设用地计划指标纳入年度计划控制，并实现指令性管理，同时以实际用地情况作为计划考核的依据。中央政府对新增建设用地计划的管理趋紧，有利于加强宏观调控，严格控制新增建设用地规模。同样事后监管也非常重要，中央部门可以把主要精力用于下基层调查研究、指导检查工作和研究制定政策等方面，以更好地履行宏观监管的职能。
　　另一方面从地方政府的角度而言，改变以往“二传手”的作用，实现“权责一致”。首先是审批的权力。省级政府比中央部门更了解所辖各城市建设用地的实际情况，更能在省域范围内履行好调剂、统筹土地利用的职能，更能对各城市建设用地批后实施情况进行及时监督。与此同时地方政府也要承担责任，要对城市建设用地的合法性、合规性和合理性负责，而这样的管理模式显然也比中央政府更加准确有效。
　　解读二：提高新增土地供应的有效性
　　此项通知的目的不仅在于中央政府和省级政府的职能转变，核心仍然在于严格控制新增建设用地。通知中提出的关于审批后3个月内未实施征地或实施征地后2年内未供地的，将暂缓受理该城市申报新增建设用地，这就要求省级政府依据本省的具体情况，制定更为合理的供地计划，并加大执行力度和后期监管职能，为市场提供真正有效的土地供应。
　　综观全国土地市场，各地方土地供应总量一直保持逐年上涨的趋势，但是“地荒论”仍然难以攻破，究其原因，土地供应的“效率”较低首当其冲。这个“效率”一方面是指供应土地的有效性，即是否存在相应的需求。以北京为例，北京2006年度供地计划仅完成57%，需要特别说明的是，住宅土地供应量大幅度超过2005年。2006年已经办理完出让手续的1078公顷住宅土地是2005年同期供应量579公顷的186%。而开发商却苦于无好地可拿，对一部分区位条件良好的地块争夺激烈，不惜重金，对部分城郊的地块却无人问津。土地的供应和需求错位是供地计划难以实现的主要原因之一，制定合理有效的供地计划并组织实施就显得至关重要。新增建设用地的审批权前移到省级政府，省级政府对于本地区的土地利用情况、城市规划和市场环境更为了解，因此在制定计划时更注重合理性，而对征地、供地时间节点的规定更避免地方政府盲目圈地、开发商囤积土地的行为，运用行政管理的手段提高新增土地的有效性。
　　土地供应“效率”的另一方面是指土地审批和开发的速度。在北京土地供应数量的统计上，有三个统计概念，即土地推出数量、市场成交数量、办完用地手续数量。土地供应计划落空与这几项统计概念的时间节点也不无关系。从土地的整理储备到推出，由于资金短缺等各项原因导致时间较长，而从土地推出到成交、完成手续，其中更是牵扯到多重审批的环节，大大降低了土地供应的速度。因此调整土地审批的方式也是对症下药，简化审批程序，缩短土地储备整理到挂牌出让的时间，避免土地长时间滞留在政府或开发商手中，导致土地价值随着时间上涨而带动房价上涨，提高供地效率和项目开发的速度。
　　解读三：进一步盘活存量土地
　　目前，城市建设用地的主要来源是新增建设用地和存量土地两大部分，土地调控的主要目的是严格控制新增建设用地的规模，同时盘活存量土地。在2006年底，国务院驳回土地规划纲要，对耕地保有量、基本农田和建设用地总量三大指标提出更为严格的要求，此次新增建设用地审批方式的调整中，中央政府仍然对以上指标进行严格的总量控制，基本农田转用必须通过国务院审批，新增建设用地也要体现集约、节约的原则。在此宏观调控的环境下，尽管地方政府取得了审批权力，但是中央政府对新增建设用地的总量严格控制，为了满足市场不断扩大的需求，地方政府不仅需要提高新增建设用地的效率，更应该将着眼点放在盘活存量土地上，作为城市建设用地的主要来源。
　　存量土地是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。各个城市经过多年的发展建设，中心城区的新增土地非常有限，郊区的土地因为区位、环境等原因难以形成有效的供给，因此存量土地的潜力非常大，亟待挖掘。以北京为例，北京市国土资源局认真清查2002年~2005年的住房建设供地情况后发现，已供土地但尚未形成实际住房供应的土地面积，北京市现在还有4000 公顷，占已出让住宅用地面积总量的53%，相当于北京市近两年的房地产用地总量。因此房地产价格与结构的变化，很大程度上取决于北京市存量土地是否形成有效供应。
　　在土地新政和土地市场的双重作用下，盘活存量土地将是各地政府的重要举措。首先是制定存量土地利用年度计划。在确切查清存量土地的位置、数量、利用结构的前提下，预测存量土地的供求状况，制订年度计划。其次是通过控制增量来盘活存量，通过合理高效地注入增量来启动存量。控制增量能使现有存量土地升值，调动利用现有存量土地的积极性，使存量土地得以盘活。此外盘活存量土地以行政手段去引导，经济手段来实现，即政府通过规划和年度计划进行控制和引导，同时运用地价杠杆，发挥市场作用，形成盘活存量土地的利益驱动机制。
　　城市建设用地审批制度的调整，是土地调控一系列的措施之一，通过优化管理制度，与市场经济、金融、行政等各项措施相结合，达到严控土地供应、规范土地市场的目的。因此如果独立看待此次调整，在短期内对土地市场的影响甚微，但是结合土地新政的系列调控措施，并全面落实到各个地方，将会是中国土地市场的重大变革，进而影响整个房地产市场。